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商丘市多项措施规范驾培 加入时间：2011-8-31 16:52:38 道路运输局 点击：485 今年3月，受省交通运输厅、省运输管理局委托，由许昌市运管处牵头，信阳市运管局、鹤壁市运管处协助，共同承担了《河南省城市公交成本规制管理课题调研》这一重要课题。 课题组由省运输局吕全德局长和王新宪副局长任顾问，并专门聘请交通运输部科学研究院公交政策专家及深圳中法会计师事务所公交成本规制审计专家，开展联合科研。 我受课题组委托，对该课题调研成果从如下几方面进行简要汇报。 一、课题背景 （一）公交优先已成为国家战略 城市公交与人民生产生活息息相关，是关系社会民生、和谐发展的重要基础设施和公益性事业，关系到国计民生和社会经济统筹发展的全局，我国政府对城市公共交通发展予以高度重视。先后印发了《关于优先发展城市公共交通意见的通知》、《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》等一系列文件, “公交优先”已经上升为国家发展战略。 （二）各级领导对落实“公交优先”战略的重要批示 胡锦涛总书记指出：“交通问题是关系群众切身利益的重大民生问题”，“必须充分发挥公共交通的主要作用，为广大群众提供快捷、安全、方便、舒适的公交服务”。 温家宝总理指出：“优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想”。 省委卢展工书记更把城市公交的地位与作用概括为四句话：“公交是为民，公交是形象，公交要优先，公交当自强”。 保障和促进城市公交事业的健康发展、科学发展，为人民群众提供安全、快捷、方便、舒适的公共交通服务是各级政府的重要职责。 （三）我省城市公交发展面临严峻挑战 随着我省城市化、机动化进程的不断加快，城市交通拥堵问题日益严重，城市公交服务能力难以满足城市居民日益增长的出行需求。由于公交运营成本不断攀升，行业普遍实行低票价政策，财政补贴资金不足等因素使得公交企业亏损日益严重，面临生存危机。 为了建立合理的城市公交定价、调价机制，规范公交财政补贴，促进公交企业健康发展，必须对公交行业实行科学、合理的成本规制管理。该课题以公交成本规制管理作为破解我省城市公交发展中诸多难题的突破口，通过提出在我省公交行业全面推行成本规制管理的政策建议，为改善和加强行业管理，促进全省城市公交事业健康、科学发展提供决策依据。 二、我省公交行业的发展现状 近年来，随着我省城市化率的不断提高和居民出行需求的日益增长，以及“公交优先”战略的逐步实施，我省公交发展迅速，已初具规模，服务能力稳步提升，主要表现在如下几个方面： 一是公交客运量持续增长。从2008年的15.5亿人次增长到2010年的17.7亿人次,年均增长率为6.9%；公交服务里程从2008年的5.38亿公里增长至2010年的6.1亿公里，年均增长率达到6.7%，公交运输服务能力基本满足居民的出行需求。 二是公交营运车辆逐年增加。截止到2010年底，公交营运车辆从2008年的9831标台增至2010年的11680标台，年均增长率达6.2%；万人拥有公交车辆数从6.1标台增长至6.3标台，年均增长率为1.7%。 三是公交线网密度有所加大。公交线路从2008年的574条增长至2010年的634条，年均增长率达到3.9%；平均线网密度为3.6km/ km2，郑州三环以内的线网密度甚至达到1.1 km/ km2，基本达到《城市道路交通规划设计规范》规定的市中心区公共交通线路网的密度应达到3-4 km/ km2的要求。全省公交500米站点覆盖率平均值达到72%。 四是行业管理政策相继出台。我省出台了《关于优先发展城市公共交通实施意见的通知》等政策文件。各省辖市也配套制定了《优先发展城市公共交通的实施意见》，部分城市如郑州、洛阳等率先制定了《城市公共交通条例》。特别是全国公交行业共同签署的《郑州宣言》，为促进公交行业的规范化、制度化做出了积极探索，积累了宝贵经验。 三、制约我省公交发展的关键问题及解决思路 通过对我省公交行业发展现状的深入细致调查与分析研究，制约我省公交进一步发展的关键问题总结如下。 一是不断攀升的成本与低票价政策，公交企业经营困难 （1）物价上涨，运营成本逐年攀升：随着物价指数、工资水平、燃油价格等快速增长，全省公交行业运营成本逐年攀升，2008-2010年期间的年均增长率为15.3%,大大高于同期全省公交营收年均6%的增长率，导致公交企业亏损加剧。其中人工成本年均增幅达21%；燃料成本年均增长16.7%；维修成本年均增幅达25.8%。千车公里成本年均增长率为8.9%。 （2）低票价政策、补贴资金缺少或不到位，企业政策性亏损严重：调研分析得知，各地政府要求企业增加运行趟次、新增客流量较少的冷线、实行低票价政策等因素使得企业直接经营性收益减少，政策性亏损增加，全省公交累计亏损总额达6.2亿元，部分企业由于现金流枯竭，企业难以正常运营。 （3）司乘及一线人员工资待遇偏低，人员流失严重：目前我省公交企业司乘人员的工资待遇普遍偏低，薪酬仅为当地社会平均工资水平的84%，致使司乘人员流失严重，影响公司的正常运营，社会不安定因素增加。2010年，郑州公交流失驾驶员520多名，安阳市近三年流失驾驶员200多名。 （4）企业缺乏车辆更新资金，行车安全难以保障：我省公交超期运营车辆较多，行车安全难以保障；部分车辆的尾气排放不达标，节能减排目标难以实现；车容车貌差，影响城市形象。 二是公交企业收益、成本透明性欠缺，成本监审难以实施 我省很多城市的公交企业财务管理极不规范，会计账簿登记混乱或缺失，缺乏公交车辆的运营收入和成本费用等财务数据信息。尤其是采用车辆、线路承包经营，或挂靠经营的企业成本更是“不可观测、不可测量、不可评价”。政府对于企业经济运行情况不能准确了解，成本监审难以实施。 三是缺乏完善的服务质量考核体系，补贴资金与服务质量考核脱节 目前我省公交行业均未建立完善的服务质量考核体系，补贴标准和补贴对象与服务质量脱钩，政府花钱买不到优质的公交服务，乘客对公交服务不满意。 四是公交财政扶持制度尚未建立，补贴资金难以保证 目前各省辖市公交扶持资金主要是国家燃油补贴，公交财政补贴资金尚未纳入地方政府当年财政预算，公交补贴往往具有临时性的特点，公交企业常常面临现金流中断的风险，严重影响企业生存和服务质量提升。 五是行业管理亟需完善，运营机制有待规范 08年国家大部制改革已明确规定，城市客运管理职能由原先的建设部纳入到交通运输部。目前我省18个省辖市中，16个城市的公交由交通运输部门管理，其他2个城市的公交分别由住建和公用事业部门管理，多头管理模式使公交行业政令不一。 另外，除郑州等少数几个城市外，全省大部分城市的公交企业都还沿用租赁、挂靠、承包经营等陈旧模式，企业管不住，车主不服管，因企业内部利益纠纷上访不断，直接影响公交行业经营水平、公益性形象及社会稳定。 六是政府对公交投入不足，基础设施缺口大 目前全省绝大部分城市公交基础设施建设投入严重不足，缺口很大。河南省政府《关于优先发展城市公共交通的实施意见》中规定公交车辆进场率应不低于90%，但目前全省平均车辆进场率不足15%。如：安阳市公交总公司有20余条线路、300余台公交车辆，却无首末站场；信阳市270台公交车只有50台能够进站，场站缺口4万平米以上。 综合以上分析，政府财政补贴不到位、公交企业亏损严重是造成我省公交企业生存危机、公交行业不能健康发展的根本原因。国际上公交发展较好的国家和地区，政府对城市公共交通均普遍实施了基于服务质量考核的成本规制管理和财政扶持政策，比较典型的如美国、韩国、德国、我国香港等国家和地区。深圳公交长期以来曾存在与我省类似的问题，2008年起开始实施公交成本规制管理后，公交服务质量得到大幅度提升，财政补贴资金获得了巨大的社会效益。国内己实施成本规制管理的上海、常州等城市也都取得了十分明显的效果。经过课题组及专家的充分论证，实施公交成本规制可以有效解决当前我省公交企业经营困难，引领行业健康发展。 四、公交成本规制管理 （一）成本规制的定义与目的 公交成本规制是指合理界定公交行业各项运营成本范围，科学建立公交单位运输成本标准，并以此测算财政补贴和科学定价调价的政策。 成本规制是公交行业发展财政预算管理的基础；是科学实施公交财政补贴、开展运价调节的关键环节；是对企业经营者管理水平的考核依据；是政府对公交事业扶持政策的重要凭证。 （二）成本规制政府、企业、公众三方权益 只有实行成本规制，政府才能准确测算公交财政补贴额度，评估政府财政承担能力，对公交企业实施规范化补贴，确保财政资金的使用效率。也可在财政难以承担时启动价格调节机制，平衡各方权益。 只有实行成本规制，企业才能使规范自身管理，使得成本与营收“可观察、可测量、可评价”，申请财政补贴有据可依，才能有效增强公交企业的健康、可持续发展能力。 只有实行成本规制，公众才能清楚了解政府对于公交的财政补贴力度与行业管理情况，清楚公交企业的盈亏情况，才能使公众接受和支持政府公交票价、运行线路等方面的调整。 五、实施公交成本规制管理的政策建议 为保障公交成本规制管理的顺利实施，促进公交行业的健康可持续发展，明确政府各相关职能部门、企业的职责，需要制定相关的政策与配套措施。 一是建立规范的成本费用审核制度，制定公交补贴标准体系 财政部门要会同公交行业管理、价格主管、审计等部门制定公交成本费用评价制度，建立公交补贴标准及指标体系，对公交企业成本和费用进行年度审计与评价，合理界定、计算盈亏和财政补贴、补偿额度，通过实施公交成本规制管理和财政补贴政策，实现“企业可发展、公众可承受、财政可承担”的政策目标。 二是加强行业监管，促进公交企业规范化管理 加快推进全省公交企业公司化运营进程，彻底改变目前多数公交企业采用的租赁、挂靠、承包经营等陈旧模式，在全省公交行业全面建立现代企业管理制度，按照国家规定独立建账，单独核算，做到营收与成本清晰透明，按要求向行业主管部门提供成本规制管理需要的相关数据，接受政府有关部门与公众监督。 建立公交服务质量与财政补贴联动的考评制度。公交行业管理部门对公交企业的服务质量进行定期考核，将考核结果进行信用登记，作为补贴补偿、线路招标，线路延续或撤销的重要依据，督促公交企业不断提高服务质量水平。 三是完善成本规制管理的配套措施 加大公交财政投入，公交补贴应当纳入政府当年度财政预算，建立公交发展的资金保障渠道。 政府应制定行业发展规划，明确行业管理主体，完善管理体系与组织架构，组建便于实施公交成本规制管理的综合协调机制，提高对公交行业的管理效率。 行业主管部门应定期对服务质量进行考核，适时优化公交线路，研究车辆投放档次与规模，合理控制企业成本。 规划、国土、住建及国有资产部门要进一步完善政府场站规划、建设及其固定资产投入的使用管理办法。 发改部门应适时调整公交票价体系，按照公用事业特许经营条例的规定监审企业成本变化情况，在公共财政难以承受时，启动公交票价调整机制。 其他有关部门应完善IC卡、GPS等公交运营智能化管理平台的建设，使公交运营数据的计量更加可靠，服务质量考核更加合理，财政补贴的数据更加准确，为制定科学、准确的财政补贴政策与票价调节机制提供支撑。还应对公交运营企业实施包括税收优惠、信号优先等配套政策，多方给力扶持公交优先发展。 通过在我省实施公交成本规制管理这一重大举措，必将提高财政公交补贴资金的使用效率，实现财政扶持公交的政策目标；提升我省公交的行业管理水平；促进公交行业服务水平不断提高，满足日益增长的公交出行需求，进一步提升城市文明水平与核心竞争力；保障公交企业健康可持续发展，为公众提供更安全、便捷、舒适、经济、绿色的公交服务；圆满完成我省《交通运输‘十二五’发展规划》所确定的公交发展目标，深化落实国家“公交优先”战略。 根据省局领导“察实情、摸底数；找问题，出思路；定措施，促发展”的要求，课题组已经完成了《河南省城市公交成本规制管理专项调研报告》，代拟了《河南省城市公交成本规制管理指导意见（征求意见稿）》，作为课题调研的初步成果，特呈报省厅领导审定。
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